政策大紅包：中央調(diào)減京津滬耕地保護指標(biāo)

　　隨著全國土地利用總體規(guī)劃中相關(guān)指標(biāo)的調(diào)整，北京、天津和上海的相關(guān)負(fù)責(zé)人終于可以松口氣了。否則，上述三地中有可能在2020年因耕地保護指標(biāo)不能完成受到中央政府的問責(zé)。

　　資料圖

　　6月23日，國土資源部召開視頻會議，安排部署土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善工作，并給各地下發(fā)了《土地利用總體規(guī)劃綱要(2006~2020年)調(diào)整方案》(下稱《調(diào)整方案》)。第一財經(jīng)記者發(fā)現(xiàn)，按照《調(diào)整方案》，北京天津和上海三地的2020年耕地保有量指標(biāo)均被大幅度降低。

　　在原有規(guī)劃中，北京需要在2020年保有21.47萬公頃耕地，《調(diào)整方案》將之降低為11.07萬公頃；天津在原有規(guī)劃中需要在2020年保有43.73萬公頃耕地，《調(diào)整方案》將之降低為33.40萬公頃；上海在原有規(guī)劃中需要在2020年保有24.93萬公頃耕地，《調(diào)整方案》將之降低為18.80萬公頃。

　　以此來看，三地迎來的政策紅包均不小，北京的耕地保護指標(biāo)減少了48.5%左右，天津減少了23.6%左右，上海減少了24.5%左右。

　　在土地利用總體規(guī)劃中，所謂耕地保護指標(biāo)，是一項約束性指標(biāo)，換言之，就是必須要保住的指標(biāo)。

　　按照《調(diào)整方案》，全國耕地保有量到2020年要保持在18.65億畝，并將該指標(biāo)分解到各省級行政區(qū)，并且作為一項“約束性”指標(biāo)，要求地方“嚴(yán)格落實，不得突破”。

　　國土部部長姜大明6月27日表示，國家“十三五”規(guī)劃和國土資源“十三五”規(guī)劃把資源節(jié)約保護放在了突出的位置，提出了耕地和基本農(nóng)田保有量、新增建設(shè)用地規(guī)模等約束性指標(biāo)。所謂約束性指標(biāo)，就是完不成任務(wù)要被嚴(yán)肅問責(zé)的指標(biāo)。對此，我們必須高度重視，采取有力措施，確保全面實現(xiàn)。

　　京津滬耕地存量一度告急

　　之所以說上述三地迎來政策紅包，是因為在此前的土地二調(diào)中發(fā)現(xiàn)，這些地區(qū)的耕地保有量已經(jīng)觸及“紅線”。

　　北京土地二調(diào)結(jié)果顯示，截至2009年底，北京有耕地22.71萬公頃(340.8萬畝)，距離原有《規(guī)劃》確定的目標(biāo)21.47萬公頃(322萬畝)，僅有約1.24萬公頃(18.7萬畝)的占用空間。

　　從1996年至2009年的十三年中，北京年均減少耕地年均減少8980.9公頃(13.5萬畝)。如果不能及時踩剎車，北京兩年間就可能突破耕地紅線。

　　同樣來自天津官方的數(shù)據(jù)顯示，截至2012年末，天津耕地面積已降至43.93萬公頃(658.95萬畝)，比原有《規(guī)劃》種2020年的耕地保有量僅多出2000公頃(3萬畝)左右。

　　上海的情況可能**為嚴(yán)重。上海官方發(fā)布的二調(diào)結(jié)果顯示，截止到2009年12月31日，上海市耕地18.9759萬平方公頃(284.64萬畝)，人均耕地僅為0.12畝，不足全國人均水平的1/12(全國人均耕地為1.52畝)。

　　按照原有《規(guī)劃》，上海到2020年末的耕地保有量指標(biāo)是24.93萬公頃(374萬畝)。

　　兩相比照，上海已經(jīng)突破了這一“約束性”指標(biāo)，撞到了耕地保護的紅線，且兩者差距高達(dá)近90萬畝。

　　上海耕地數(shù)量減少早有征兆。早在2009年，國土部第二次全國土地調(diào)查成果國家級抽查核實工作時，就將上海定義為“耕地面積明顯減少”的地區(qū)。

　　一位國土部官員曾對《第一財經(jīng)日報》表示，(上海)突破耕地保有量指標(biāo)確實存在這個可能。上海用地確實存在很大困難，雖然是一個省級行政區(qū)，但其陸地面積卻非常小，上海GDP總量比北京大，土地面積比北京小，說明其單位GDP的產(chǎn)出要更多些。

　　用地騰挪空間變大？

　　我國耕地面積的減少，建設(shè)占用是**大的原因。如2011年減少的532.7萬畝耕地中，建設(shè)占用耕地485萬畝，占比為91%。上述地區(qū)的耕地存量告急，顯然與這些地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展較快有很大關(guān)系。

　　一項官方調(diào)研結(jié)果顯示，京津冀地區(qū)近年來耕地占用量較大、比例較高，與此同時，補充耕地成本越來越高，補充耕地越來越難。

　　統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，京津冀三省(市)2010年至2013年批準(zhǔn)建設(shè)用地總量分別為3.82萬公頃、4.17萬公頃、4.40萬公頃、3.77萬公頃，其中，批準(zhǔn)占用耕地面積總量分別為1.33萬公頃、1.57萬公頃、1.74萬公頃、1.62萬公頃，耕地所占比例分別為34.75%、37.74%、39.59%、43.08%，占比逐年上升，呈高位運行。

　　大量占用耕地的結(jié)果就是耕地后備資源面臨枯竭。據(jù)測算，截至2013年底，北京市宜耕后備資源約有0.47萬畝，天津市宜耕后備資源約有3萬畝，河北省宜耕后備資源已不足100萬畝，耕地占不平衡的壓力非常大，部分地區(qū)補充耕地已經(jīng)由丘陵區(qū)、淺山區(qū)轉(zhuǎn)向了深山區(qū)，對生態(tài)保護造成了潛在的威脅。

　　為了遏制耕地減少速度過快的態(tài)勢，近年來中央政府一直高舉“耕地紅線”大旗，要求省級政府對轄區(qū)內(nèi)耕地總量負(fù)全責(zé)，并將之視為對執(zhí)政官員的一個考核指標(biāo)。

　　此番調(diào)減幾個重點地區(qū)的耕地保有量指標(biāo)，是否會增大上述地區(qū)在土地使用問題上的騰挪空間，是否意味著這些城市可以進(jìn)一步隨意占用耕地了？

　　在政策層面，顯然不能如此解讀。

　　姜大明27日表示，要落實**嚴(yán)格的節(jié)約用地制度，“十三五”規(guī)劃確定的新增建設(shè)用地規(guī)模不能突破。嚴(yán)控特大城市新增建設(shè)用地規(guī)模，嚴(yán)格執(zhí)行建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)。以調(diào)整完善后的土地利用總體規(guī)劃為底盤，以土地二次調(diào)查和年度變更調(diào)查成果為底數(shù)，指導(dǎo)開展“多規(guī)合一”試點，促進(jìn)城市用地節(jié)約集約、產(chǎn)業(yè)發(fā)展集約高效、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)集約經(jīng)營、礦業(yè)開發(fā)集約有序。

　　上海市規(guī)劃和國土資源局副局長岑福康27日也表示，2014年5月，上海新一輪城市總體規(guī)劃工作正式啟動，明確上海在資源環(huán)境緊約束條件下，要以土地利用方式轉(zhuǎn)變倒逼城市發(fā)展方式轉(zhuǎn)型，“五量調(diào)控”的土地新政成為構(gòu)建上海未來全球城市發(fā)展格局的重要政策基礎(chǔ)和保障。

　　“上海在新一輪城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃修編中，規(guī)劃建設(shè)用地規(guī)模調(diào)減至3200平方公里。”總量鎖定“體現(xiàn)了上海新一輪發(fā)展的底線思維，不僅從用地數(shù)量上，更是從城市綜合承載力、城市安全和城市功能定位出發(fā)，鎖定上海未來城市空間發(fā)展和土地利用的基本格局。”岑福康說。